La F.I.G.C. sfugge alle maglie del codice dei contratti pubblici, lo ha deciso il Consiglio di Stato

​Ultimo aggiornamento del 21.07.2021 | Tempo di lettura ca. 6 minuti

Con la sentenza 15 luglio 2021, n. 5348, la Quinta Sezione del Consiglio di Stato – cui lo scorso febbraio la C.G.U.E. aveva rinviato la dibattuta questione della natura giuridica della Federazione Italiana Giuoco Calcio - ha affermato che la F.I.G.C. non è un organismo di diritto pubblico ai sensi e per gli effetti del D.lgs. 50/2016 (c.d. Codice contratti pubblici) e della Direttiva comunitaria 2014/24/UE.
 
Invero, proprio il Consiglio di Stato, con l’ordinanza n. 1006 del 12 febbraio 2019, aveva demandato alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea il compito di pronunciarsi sulla questione e, quindi, sulla sussistenza o meno dell’obbligo per la Federazione di applicare le norme sull’evidenza pubblica contenute nel Codice contratti pubblici.
 
In particolare, il giudice rimettente aveva chiesto alla Corte europea di chiarire se la F.I.G.C. soddisfi i presupposti per poter essere qualificata come “organismo di diritto pubblico” a sensi della normativa sopra indicata e, in sintesi, se:
a)      anche un’associazione di diritto privato, investita di compiti di carattere pubblico tassativamente definiti dal diritto nazionale, ma che svolga, con capacità di autofinanziamento, anche attività non aventi carattere pubblico, possa considerarsi istituita per soddisfare esigenze di carattere pubblico;
b)      la gestione di una federazione sportiva nazionale deve considerarsi posta sotto la vigilanza di un’autorità pubblica (segnatamente del C.O.N.I.) tenendo conto, da un lato, dei poteri di cui tale autorità è investita nei confronti di una federazione siffatta e, dall’altro, del fatto che gli organi fondamentali di detta autorità sono composti in via maggioritaria da rappresentanti dell’insieme delle federazioni sportive nazionali.
 
La Corte di Giustizia, con la pronuncia del 3 febbraio scorso, ha risposto a tali quesiti affermando due importanti principi di diritto: da un lato, che “un'entità investita di compiti a carattere pubblico tassativamente definiti dal diritto nazionale può considerarsi istituita per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale, (…), quand'anche essa sia stata creata non già sotto forma di amministrazione pubblica, bensì di associazione di diritto privato, e alcune delle sue attività, per le quali essa è dotata di una capacità di autofinanziamento, non abbiano carattere pubblico”, dall’altro, che ad un primo esame non ritiene che il C.O.N.I. eserciti sulle Federazioni sportive nazionali (segnatamente, sulla F.I.C.G.) quel controllo e quell’influenza richiesti ai fini della qualificazione di quest’ultime quali “organismo di diritto pubblico” ai sensi della normativa nazionale e comunitaria.
 
Per affermare i principi di diritto sopra richiamati la Corte compie un’ampia disamina delle funzioni e della struttura delle Federazioni Sportive Nazionali e, nello specifico, della Federazione Italiana Giuoco Calcio osservando innanzitutto che ciascuna delle Federazioni sportive nazionali nell’ambito dei compiti ad esse affidati ex lege svolge attività di interesse generale (i.e. la diffusione della pratica sportiva).
 
La Corte poi, con riferimento alla nozione di “organismo di diritto pubblico”, ha mostrato di prediligere un’interpretazione funzionale, che tenga conto delle attività di interesse generale indipendentemente dalla forma del soggetto giuridico.
 
Con riferimento al secondo quesito la Corte ha analizzato l’articolo 2, paragrafo 1, punto 4, lettera c), della Direttiva 2014/24/EU (recepito dall’art. 3, comma 1, lettera d), punto 3), del Codice Appalti), concludendo per la non sussistenza del requisito ivi prescritto, atteso che “non risulta … che il C.O.N.I. abbia il compito di regolamentare i dettagli della pratica sportiva nel quotidiano o di ingerirsi nella gestione concreta delle federazioni sportive nazionali e nei rapporti che esse intrattengono” e che “ad eccezione dei settori nei quali il C.O.N.I. è legittimato a intervenire e ad esercitare un controllo, dette federazioni beneficiano di un'ampia autonomia per quanto riguarda la propria gestione e la gestione dei diversi aspetti della disciplina sportiva di cui esse si occupano (…)” escludendo pertanto un controllo attivo da parte del C.O.N.I. sulle Federazioni sportive italiane così esteso da poter essere qualificato come “gestione” ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), n. 3 del D.lgs. 50/2016.
 
La Corte ha, tuttavia, rimesso al giudice nazionale la concreta verifica circa la sussistenza dei presupposti che consentono di qualificare la F.I.G.C. quale organismo di diritto pubblico, e nello specifico circa il perimetro e l’incidenza dei poteri del C.O.N.I. sulla Federazione medesima.
 
Con la recentissima sentenza dello scorso 15 luglio il Consiglio di Stato ha concluso tale verifica con esito “negativo” dopo aver preso in esame tutti i poteri esercitati dal C.O.N.I. sulla F.I.G.C.-
 
Il Consiglio di Stato ha preso abbrivio dalla vigente definizione normativa, comunitaria e nazionale, di “organismo di diritto pubblico” che sussiste al ricorrere di 3 presupposti quali: deve 1) essere dotato di personalità giuridica; 2) sottoposto ad influenza pubblica dominante; 3) istituito per soddisfare specificamente bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale.
 
Ebbene, si legge nella sentenza, se è indubitabile, per espressa previsione di legge, che la F.I.G.C. sia un soggetto dotato di personalità giuridica al quale sono assegnate funzioni di rilievo pubblicistico aventi carattere non industriale o commerciale – confermando sul punto le sentenze appellate -, non sarebbe tuttavia ravvisabile in capo alla Federazione il terzo requisito (sottoposizione a influenza pubblica dominante), dato alternativamente: 1) dall’essere l’attività dell’ente finanziata in modo maggioritario dallo Stato, da enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico; 2) dalla circostanza che la gestione sia soggetta al controllo di questi ultimi; 3) ovvero dal fatto che  l’organo d’amministrazione, di direzione o di vigilanza sia costituito da membri dei quali più della metà è designata dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico.
 
Invero, sulla base della documentazione in atti il Collegio ritiene, infatti, che “[…] i poteri di direzione e controllo del C.O.N.I. nei confronti della F.I.G.C. non siano tali da imporre a quest’ultima – per la quale, va ricordato, non opera (a differenza della maggior parte delle Federazioni sportive nazionali) il decisivo principio del finanziamento pubblico maggioritario – regole di gestione dettagliate e pervasive. Non è infatti dato riscontrare … che il riconoscimento della F.I.G.C. ai fini sportivi consenta, di per sé solo, al C.O.N.I. di esercitare (sia pure successivamente) un controllo attivo sulla gestione di tale Federazione, al punto di consentirgli di influire sulle decisioni di quest’ultima in materia di appalti pubblici. Né un potere di tal genere è implicito nella possibilità … di adottare nei confronti delle Federazioni sportive italiane atti di indirizzo, deliberazioni, orientamenti e istruzioni concernenti l’esercizio dell’attività sportiva disciplinata dalle stesse”.
 
Il Collegio ritiene di condividere quanto affermato anche dalla difesa del C.O.N.I. circa lo scopo delle previsioni sopra richiamate le quali sono “solamente finalizzate ad imporre alle Federazioni sportive nazionali regole generali ed astratte, relative più in generale all’organizzazione sportiva nella sua dimensione pubblica, ma non anche a consentire un intervento diretto ed attivo nella loro attività di gestione, così da poter influire sulle decisioni in materia di appalti pubblici”.
 
Analoghe considerazioni valgono in merito: (i) al potere attribuito al C.O.N.I. di approvazione dei bilanci consuntivi e di quelli di previsione annuali delle Federazioni sportive nazionali che si consuma in una mera verifica contabile degli stessi; (ii) al potere di controllo dell’esercizio delle attività a valenza pubblicistica affidate alle Federazioni nonché, più in generale, del buon funzionamento delle stesse, che rimane circoscritto ai settori del regolare svolgimento delle competizioni, della preparazione olimpica, dell’attività sportiva di alto livello e dell’utilizzazione degli aiuti finanziari; (iii) al potere di richiedere documenti e disporre ispezioni per verifiche nella gestione amministrativo contabile delle Federazioni, nonché (iv) in merito al potere di nominare parte dei revisori dei conti, in propria rappresentanza, nelle Federazioni sportive nazionali e di commissariamento in caso di gravi irregolarità nella gestione che non comporta in nessun caso un controllo permanente sulla gestione di tali Federazioni stesse.
 
In conclusione, il Supremo Collegio ha stabilito che “la Federazione Italiana Giuoco Calcio non è riconducibile al novero degli organismi di diritto pubblico, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 3, lett. d), del d.lgs. n. 50 del 2016 ed all’art. 2, comma primo, p.to 4 della direttiva UE n. 24 del 2014” affermando conseguentemente, in ordine alla vertenza di cui è causa, che sussiste il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore di quello civile avanti il quale la causa potrà essere riproposta entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza in esame.
 
Con la sentenza in esame il Consiglio di Stato mette, quindi, la parola fine sulla natura della F.I.G.C. escludendola dal novero dei soggetti obbligati al rispetto del Codice dei contratti pubblici, ma tale esclusione non può valere de plano per le altre Federazioni nazionali per le quali – sembra suggerire il Collegio – opera il principio del finanziamento pubblico maggioritario e, parallelamente, poteri in capo al C.O.N.I. più pervasivi, circostanze tutte che dovranno formare oggetto di una analisi “caso per caso”.