Agrivoltaico: Una panoramica su una disciplina in divenire

Dalla bozza del Decreto Aree Idonee (attuativo della disposizione dell’articolo 20, commi 1 e 2, del Decreto Legislativo n.199/2021), emerge un marcato favor del Governo per gli impianti agrivoltaici, nelle aree agricole, rispetto agli impianti fotovoltaici con moduli a terra. 

La linea di indirizzo sembra essere quella di spingere il mercato della produzione delle energie da fonte solare quasi esclusivamente verso gli impianti agrivoltaici, salvaguardando e conservando quanto più possibile la produzione agronomica e pastorale.

Nel presente articolo si delineano i tratti fondamentali di inquadramento di questa tipologia di impianti FER, su cui, con alta probabilità e sulla base della normativa oggi vigente, si dovranno concentrare gli investimenti degli operatori del settore nei prossimi anni.

Un impianto agrivoltaico è un impianto di produzione di energia elettrica da fonte solare collocato in area a destinazione urbanistica agricola e realizzato mediante installazione di moduli fotovoltaici con modalità innovative, tali da permettere nel medesimo sito il contestuale svolgimento delle attività agronomiche ed energetiche. L’elemento distintivo degli impianti agrivoltaici, pertanto, è l’interazione di due tipologie di produzione (energetica e agricola), resa invece impossibile negli ordinari impianti fotovoltaici con moduli a terra che provocano una sostanziale impermeabilizzazione del suolo. Il sistema agrivoltaico viene, infatti, progettato e realizzato adottando configurazioni spaziali e scelte tecnologiche che consentono l’integrazione tra attività agricola e/o di allevamento e la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile, valorizzando così nel medesimo contesto spazio-temporale il potenziale produttivo di entrambi i sotto-sistemi.

Le Linee Guida del giugno del 2022, elaborate da un gruppo di lavoro (composto da: Consiglio per la ricerca in agricoltura e l'analisi dell'economia agraria- CREA; Gestore dei servizi energetici - GSE S.p.A.; Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l'energia e lo sviluppo economico sostenibile - ENEA; Ricerca sul sistema energetico - RSE S.p.A.) coordinato dal Ministero della Transizione Ecologica - Dipartimento per l’energia (oggi Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica), distinguono gli impianti agrivoltaici “semplici” (impianti fotovoltaici che adottano soluzioni volte a preservare la continuità delle attività di coltivazione agricola e pastorale sul sito di installazione) dagli impianti agrivoltaici “avanzati”. Per definirsi tali, in conformità a quanto prescritto dal comma 1-quater all’articolo 65 del D.L. 1/2012 (inserito dal D.L. 31 maggio 2021, n. 77, conv. L. 29 luglio 2021, n. 108), gli impianti agrivoltaici, oltre a garantire la continuità dell’attività agricola e pastorale, devono possedere ulteriori requisiti:

La norma ha così introdotto una nuova tipologia di impianto agrivoltaico, definito “avanzato” proprio in ragione della scelta di soluzioni tecniche innovative che consentono l’utilizzo a fini agricoli anche del terreno sottostante ai pannelli, e non solo di quello “infra” pannelli.

L’energia prodotta dagli impianti agrivoltaici avanzati, a differenza da quella generata da un impianto agrivoltaico semplice, può accedere ai meccanismi di incentivazione statale. 

Le Linee Guida stabiliscono che per accedere ai fondi PNRR occorra prevedere meccanismi di monitoraggio integrativi, tali da consentire di verificare altresì il recupero della fertilità del suolo, il microclima, la resilienza ai cambiamenti climatici.

Il 14 aprile di quest’anno il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica – MASE ha adottato un Decreto che disciplina i criteri e le modalità di accesso alla incentivazione per la realizzazione di sistemi agrivoltaici avanzati entro il 30 giugno 2026. Il testo (che è attualmente al vaglio della Commissione Europea) prevede il riconoscimento di un incentivo composto da: a) un contributo in conto capitale nella misura massima del 40 per cento dei costi ammissibili (per l’erogazione del quale sono stanziate risorse finanziarie pari a 1.098.992.050,96 euro); b) una tariffa incentivante applicata alla produzione di energia elettrica netta immessa in rete. 

I soggetti beneficiari saranno gli imprenditori agricoli (2135 c.c.) in forma individuale o societaria anche cooperativa, le società agricole, i consorzi costituiti tra due o più imprenditori agricoli e/o società agricole imprenditori agricoli, nonché le Associazioni Temporanee di Imprese (ATI) che includano almeno uno dei soggetti precedenti.

La costruzione di un impianto agrivoltaico avanzato, inoltre, permette di avere accesso a procedimenti di autorizzazione semplificati ed accelerati.

I regimi di autorizzazione per la costruzione e l’esercizio di impianti FER sono regolati secondo criteri di proporzionalità in relazione alla potenza generata dell’impianto: ciò significa che occorre un titolo più “pesante” per un impianto che genera un maggior quantitativo di energia. In ordine crescente sono previste le seguenti tipologie di titoli abilitativi: comunicazione di edilizia libera, dichiarazione di inizio lavori asseverata (DILA), procedura abilitativa semplificata (PAS)e Autorizzazione Unica (AU).

In termini generali, inoltre, sono previste sensibili agevolazioni se un impianto FER viene costruito in area c.d. idonea come definita oggi dal D.Lgs. 199/2021 e come verrà definita nel Decreto Attuativo ora in bozza di consultazione. In simili casi occorre una DILA per impianti di potenza fino a 1MW, una PAS per impianti di potenza superiore a 1 MW e fino a 10 MW e una AU per impianti di potenza superiore a 10 MW.

Tuttavia, l’articolo 6 comma 9 bis del D.lgs. 28/2011, prevede una specifica deroga in relazione agli impianti agrivoltaici avanzati, ammettendo che gli stessi possano essere autorizzati in PAS anche se la potenza generata sia superiore ai 10 MW purché si collochino entro un raggio inferiore ai 3 km da aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale.

L’estensione del regime di autorizzazione tramite PAS per gli impianti agrivoltaici avanzati è stato confermato di recente proprio dal MASE che, nel rispondere ad un interpello proposto da un Comune, ha precisato che l’applicazione del limite di potenza, puntualmente previsto in 10MW, sia da ricondurre esclusivamente ai «nuovi impianti fotovoltaici e alle relative opere connesse», mentre l’unico requisito prescritto con riferimento agli impianti agrivoltaici avanzati deve essere individuato nella necessità che gli stessi «distino non più di 3 chilometri da aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale.».”

In seguito alla approvazione definitiva del Decreto Aree Idonee, inoltre, gli impianti agrivoltaici avanzati potranno accedere ad un ulteriore regime di semplificazione procedimentale. L’articolo 49 del Decreto Legge del 24.02.2023 n.13 (c.d. PNRR 3) prevede infatti che (previa definizione delle aree idonee) gli impianti agrivoltaici possono essere considerati manufatti strumentali all’attività agricola e possono quindi essere liberamente installabili se sono realizzati direttamente da imprenditori agricoli o da società a partecipazione congiunta con i produttori di energia elettrica alle quali è conferita l'azienda o il ramo di azienda da parte  degli stessi imprenditori agricoli ai quali è riservata l’attività di gestione imprenditoriale salvo che per gli  aspetti tecnici di funzionamento dell'impianto e di cessione dell'energia.

La bozza del Decreto Aree Idonee sembra disincentivare l’utilizzo delle aree agricole per l’installazione di impianti fotovoltaici mediante l’imposizione di stringenti limiti in termini di spazio occupabile dagli impianti stessi, autorizzando più ampiamente gli impianti agrivoltaici e in modo quasi senza vincoli quelli agrivoltaici avanzati.

La disposizione prevede infatti che in aree agricole, non espressamente qualificate come “non idonee”, sia possibile realizzare:

Viene altresì attribuita la possibilità per le Regioni, una volta raggiunti gli obiettivi di potenza previsti, di riqualificare come “non idonee” alla installazione di impianti fotovoltaici le aree agricole residue. Da ciò conseguirebbe l’impossibilità di installare ulteriori impianti FER, ma viene espressamente fatta eccezione degli impianti agrivoltaici avanzati che, pertanto, potrebbero essere sempre installati.

Il Decreto (in bozza), inoltre, prevede che le aree agricole classificate come DOP, IGP, STG, DOC, DOCG, produzioni biologiche e produzioni tradizionali, sono considerate idonee solo ai fini dell’installazione di impianti agrivoltaici avanzati.

I giudici amministrativi hanno recentemente rilevato in più pronunce la netta distinzione intercorrente tra impianti fotovoltaici e impianti agrivoltaici, in particolare in relazione al diverso impatto che essi generano sull’ambiente, incidendo la loro installazione in misura differente sul paesaggio e sul territorio. È stato infatti riconosciuto che “mentre nel caso di impianti fotovoltaici il suolo viene reso impermeabile e viene impedita la crescita della vegetazione (ragioni per le quali il terreno agricolo perde tutta la sua potenzialità produttiva), nell’agrivoltaico l’impianto è invece posizionato direttamente su pali più alti e ben distanziati tra loro, in modo da consentire alle macchine da lavoro la coltivazione agricola. Per effetto di tale tecnica, la superficie del terreno resta, infatti, permeabile e quindi raggiungibile dal sole e dalla pioggia, dunque pienamente utilizzabile per le normali esigenze della coltivazione agricola” (Consiglio di Stato, sentenza n.8029 del 30.08.2023). Posta tale differenza sostanziale, è stato riconosciuto illegittimo il provvedimento con il quale era stata rigettata l’istanza di PAUR per un impianto agrivoltaico in “applicazione meccanicistica di indirizzi e direttive, contemplate dal PPTR in relazione agli impianti fotovoltaici, anche agli impianti agrivoltaici, così elidendone le strutturali differenze di fondo” (sempre Consiglio di Stato, sent. 8029/2023).

Nella stessa direzione, una ulteriore pronuncia del Consiglio di Stato (sentenza n. 8258 dell’11.09.2023) ha riconosciuto l’illegittimità dell’agire amministrativo laddove aveva rigettato una istanza di autorizzazione per realizzazione di un impianto agrivoltaico, e ciò sulla base della seguente motivazione: “le innovative caratteristiche tecnologiche degli impianti agrivoltaici imponevano agli organi regionali, anche nel procedimento in contestazione, di operare una attenta verifica circa la compatibilità di tali impianti con le previsioni del PPTR, attraverso una interpretazione evolutiva e finalistica idonea a verificare se le nuove tecnologie potessero ritenersi idonee a tutelare le finalità di salvaguardia insite nelle previsioni del PPTR. È accaduto, invece, che, sebbene espressamente riferite agli impianti fotovoltaici “a terra”, gli organi competenti hanno applicato tali misure in senso preclusivo anche ad impianti di nuova generazione sebbene dotati di sistemi idonei a limitare fortemente il consumo di suolo e soprattutto a garantire la coesistenza delle tradizionali attività agrosilvopastorali tutelate dal PPTR con la finalità di produzione di energia alternativa.”.

Gli impianti agrivoltaici, secondo un orientamento che sembra ormai essere divenuto maggioritario, devono essere tenuti ben distinti dagli ordinari impianti fotovoltaici, e conseguentemente devono essere diversamente valutati dalle amministrazioni pubbliche, le quali, nell’istruttoria per la verifica dell’impatto degli impianti FER sul territorio, sul paesaggio e sull’ambiente, dovranno tenere conto delle peculiarità innovative che li contraddistinguono e che permettono la non impermeabilizzazione del suolo e pertanto la contestuale prosecuzione dell’attività agricola.