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Decreto Semplificazioni Bis: le principali novità per l’installazione di impianti fotovoltaici in Italia

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Ultimo aggiornamento del 4.10.2021 | Tempo di lettura ca. 12 minuti​


Nel 2020 il contributo delle energie rinnovabili al consumo energetico complessivo si è assestato in Italia al 20 per cento, superando in tal modo gli obiettivi fissati dalla prima direttiva europea sulle energie rinnovabili – la cosiddetta RED I, direttiva 2009/28/CE – che prevedeva una quota del 17 per cento. Il paese in questo modo ha confermato di essere uno dei mercati più interessanti per gli investitori e le imprese internazionali nel settore delle energie rinnovabili.

Tuttavia, per raggiungere i nuovi obiettivi fissati dalla nuova RED II, direttiva 2018/2001/EU, che prevedono per l’Italia una soglia pari al 30 per cento di energia rinnovabile, si renderà necessario installare circa 70GW di impianti a fonte rinnovabile, che equivale a circa 7GW per anno. Attualmente, anche a causa di resistenze ed ostacoli burocratici che impattano in particolare sulla realizzazione di grandi impianti, la potenza degli impianti di nuova installazione si assesta, se prendiamo a riferimento il 2020, a circa 0,8GW. 

La necessità di accelerare il processo di transizione energetica, sulla cui stringente necessità tutti ormai concordano, e riportare il paese su una traiettoria che consenta il raggiungimento degli obiettivi comunitari, ha portato il legislatore italiano ad approvare alcune misure volte a semplificare le procedure autorizzative in particolar modo per quanto riguarda i grandi impianti.

Una spinta in tal senso potrebbe venire proprio dalle misure contenute dal decreto legge 31 maggio 2021, n.77 (cosiddetto “Decreto Semplificazioni Bis”). Difatti, il 31 luglio scorso è entrata in vigore la legge 29 luglio 2021, n. 108, che ha convertito in legge con alcune modificazioni il Decreto Semplificazioni Bis (di seguito anche il “Decreto”), che costituisce il primo provvedimento volto a definire il quadro normativo nazionale per semplificare e facilitare la realizzazione dei traguardi e degli obiettivi stabiliti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), nonché dal Piano Nazionale degli investimenti complementari e dal Piano nazionale Integrato per l’Energia e il Clima 2030 (PNIEC).

Tra le principali novità si segnalano:

Rinnovabili e aree sottoposte a tutela paesaggistica

Partecipazione del MIBACT al procedimento di Autorizzazione Unica. In particolare, l’art. 30 del Decreto, interviene sulla disciplina dell’autorizzazione unica (AU) per gli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili (inclusi anche le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione ed esercizio dell’impianto) disponendo che il Ministero per i Beni e le Attività Culturali (“MiBACT”) partecipi alla procedura di AU dei progetti ubicati in aree sottoposte a tutela ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004 - Codice dei beni culturali, anche in corso di realizzazione, nonché in aree contigue a quelle soggetta a tutela (rilevando in quest’ultimo caso, tuttavia, che il parere espresso dal MIBACT non è vincolante).

Tuttavia, decorso inutilmente il termine per l’espressione del parere, l’amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione e questo senza che il rappresentante del MiBACT possa attivare i rimedi previsti dalla normativa vigente (quali l’opposizione  al Presidente del Consiglio Cfr. art. 14 quinquies della legge n. 241/1990) contro la determinazione della Conferenza di Servizi. 

Si tratta di una misura particolarmente incisiva, in quanto lo strumento dell’opposizione è stato spesso utilizzato per cercare di bloccare interventi in aree sottoposte a tutela.

Le Semplificazioni degli iter autorizzativi e di valutazione ambientale per gli impianti fotovoltaici di potenza fino a 20MW 

  1. Estensione della PAS per impianti fino a 20 MW. In particolare, il comma 2 dell’art. 31 del Decreto aggiunge un comma all’art. 6 del decreto legislativo n. 28/2011 prevedendo che per la costruzione ed esercizio di impianti fotovoltaici di potenza sino a 20 MW (soglia raddoppiata in sede di conversione del DL) connessi alla rete elettrica di media tensione (anche qui specifica prevista in conversione) e localizzati in area a destinazione industriale, produttiva o commerciale si applichi la procedura abilitativa semplificata comunale (PAS). La PAS trova ora anche applicazione agli impianti aventi le caratteristiche citate e situati in discariche (o lotti di discarica chiusi o ripristinati) e cave o lotti di cava non suscettibili di ulteriore sfruttamento, per i quali l’Autorità competente al rilascio dell'autorizzazione abbia certificato il completamento delle attività di recupero e ripristino ambientale previste dal titolo autorizzativo, nel rispetto della normativa regionale vigente. 
  2. Aumento della soglia fino a 10 MW per la Verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale (VIA): La soglia di 1 MW prevista per la Verifica di assoggettabilità a VIA (c.d. screening) degli impianti fotovoltaici è elevata a 10 MW purché il proponente alleghi un’autodichiarazione dalla quale risulti che l’impianto non si trova all’interno delle “aree particolarmente sensibili” indicate dalle Regioni ai sensi della lettera. F. dell’allegato 3 del D.M. 10 settembre 2010 (recante Linee Guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili). Tale disposizione si riferisce agli impianti localizzati in area a destinazione industriale, produttiva o commerciale nonché in discariche e cave. Vi è dunque una forte semplificazione autorizzativa e ambientale per impianti di potenza fino a 10MW  e una semplificazione unicamente autorizzativa per gli impianti di potenza compresa fra i 10 e 20MW, che però saranno soggetti a VIA statale. Tuttavia, il fatto che gli impianti fotovoltaici devono essere collegati alla rete di media tensione può causare, dal punto di vista tecnico, forti limitazioni all’applicabilità concreta della procedura PAS. 
  3. VIA di competenza statale per gli impianti fotovoltaici di potenza superiore a 10 MW. Con una modifica all’Allegato II alla Parte Seconda del d.lgs. 152/2006, gli impianti fotovoltaici di potenza superiore a 10 MW sono assoggettati alla VIA di competenza statale, come già gli impianti eolici di potenza superiore a 30MW. Gli impianti fotovoltaici di potenza compresa fra 1 e 10MW (ad eccezione di quelli ubicati in aree produttive, industriali o commerciali) restano assoggettati a verifica di assoggettabilità di competenza regionale. L’art. 8 del decreto-legge n. 92/2021 ha opportunamente precisato che le modifiche di competenza si applicano alle istanze presentate dopo il 31 luglio 2021 e dunque esse non potranno avere alcun impatto sui procedimenti in corso. La volontà di estendere la competenza statale per la VIA nel settore delle rinnovabili, già prevista per progetti eolici oltre i 30MW, è volta a garantire maggiore coerenza nella valutazione e a evitare disparità fra le regioni od ostacoli all’autorizzazione derivanti da sensibilità locali.
  4. Aumento soglia minima per la sottoposizione al procedimento di AU. Viene modificata la tabella A allegata al Dlgs 387/2003, innalzando da 20 kW a 50 kW la soglia minima per sottoporre un impianto fotovoltaico ad Autorizzazione Unica.
  5. CILA per interventi non sostanziali. L'articolo 32 del Decreto, modifica definitivamente l'articolo 5 del decreto legislativo n. 28/2011 introducendo la possibilità di utilizzare la "Comunicazione di inizio lavori certificata" ("CILA") per gli interventi non sostanziali che rientrano nei casi di seguito indicati:
  • interventi su progetti e impianti fotovoltaici e idroelettrici che non comportino modifiche (i) delle dimensioni fisiche degli impianti; (ii) del volume delle strutture; e (iii) delle aree interessate dagli impianti e dalle relative opere, indipendentemente dalla potenza risultante a seguito dell'intervento. Tuttavia, ove previsto, si applicano comunque le procedure di verifica di compatibilità e di valutazione di impatto ambientale ai sensi del Codice dell'Ambiente;
  • interventi su progetti eolici, impianti e relative opere realizzate nelle stesse aree degli impianti eolici che causino una riduzione minima del numero degli aerogeneratori già autorizzati e installati, indipendentemente dalla capacità risultante a seguito dell'intervento. Il decreto stabilisce specifici requisiti di lunghezza e altezza per i quali le turbine devono rispettare, oltre ad altri criteri spaziali per l'identificazione dell'area interessata dall'impianto.

Pertanto, se l'intervento non comporta alcuna modifica al volume degli impianti nonché all'area interessata dall'Impianto, è possibile applicare la CILA.

Non è chiaro però perché il Decreto, per gli interventi per i quali è possibile applicare la CILA, non escluda l’applicabilità dello Screening e della VIA, come invece avvenuto per gli interventi a cui trova applicazione la "Dichiarazione di Inizio Lavori Certificata" ("DILA"), la quale consente lavori più impattanti come l'aumento dei volumi e delle altezze entro certi limiti. 

Il rischio è quello che il richiamo all’applicabilità delle procedure di procedure di verifica di compatibilità e di valutazione di impatto ambientale riduca significativamente l’effetto di semplificazione perseguito dalla disposizione.

In ogni caso, il quadro normativo sopra delineato dovrà essere coordinato con l'art. 4, comma 6-bis del D.Lgs. n. 28/2011, che stabilisce come "principio generale" che i progetti che modificano gli impianti e che comportano i) ricostruzioni integrali, ii) ristrutturazioni, iii) repowering e iv) revamping richiedono una VIA solo in relazione alle variazioni, e quindi la soglia applicabile per lo Screening o la VIA deve essere riferita alla sola variazione.

6. Viene inoltre aggiunto il comma 2-quater che modifica il decreto del Ministero dello sviluppo economico del 19 maggio 2015 che, al fine di ridurre al minimo gli oneri a carico di cittadini e imprese, prevede un modello unico per la realizzazione, la connessione e l'esercizio di piccoli impianti fotovoltaici integrati su edifici, prevedendo fin da ora che l'installazione possa avvenire anche su strutture o manufatti diversi dagli edifici o sul suolo. Inoltre, il campo di applicazione del suddetto decreto è esteso ai piccoli impianti fotovoltaici installati a supporto di impianti radioelettrici (disciplinati dall'art. 87 del D.Lgs. n. 259/2003) posti su strutture fuori terra diverse dagli edifici.


Incentivi per l’agrovoltaico

Il comma 5 dell’art. 31 del Decreto introduce una deroga al D.L. n. 1/2012, consentendo l'accesso agli incentivi statali di cui al D. Lgs. n. 28/2011 per gli impianti agrovoltaici che adottano soluzioni integrative innovative con montaggio dei moduli elevati da terra, prevedendo anche la rotazione dei moduli stessi. Tuttavia, per non compromettere la continuità delle attività agricole colturali e pastorali, consente anche l'applicazione di strumenti di agricoltura digitale e di precisione. L'accesso agli incentivi è comunque subordinato alla contemporanea implementazione di sistemi di monitoraggio che consentano di verificare l'impatto sulle colture, il risparmio idrico, la produttività agricola per le diverse tipologie di colture e la continuità delle attività delle aziende agricole interessate.

Semplificazioni in materia di procedura di valutazione di impatto ambientale (VIA) 

Il Decreto apporta alcune modifiche al D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (“Codice dell’Ambiente”) in tema di Valutazione di impatto ambientale (“VIA”) di competenza statale/regionale, nonché in tema di Valutazione Ambientale Strategica (“VAS”). Si segnala, inoltre, l’introduzione di una serie di norme di carattere procedimentale in relazione alle verifiche di assoggettabilità a VIA e VAS e ai relativi procedimenti di verifica, il tutto nell’ottica di accelerazione e semplificazione di tali procedimenti.

In particolare, si segnalano le seguenti disposizioni del Decreto:
  1. Viene istituita una Commissione speciale VIA per i progetti di competenza statale del Pnrr e del Pniec. In particolare, l’ art. 17 del Decreto istituisce la Commissione Tecnica PNRR – PNIEC per lo svolgimento di procedure VIA di competenza statale dei progetti ricompresi nel PNRR . La creazione di un organismo centrale speciale, composto da professionisti dedicati e incaricato di valutare tutti i progetti PNRR-PNIEC costituisce senz’altro un passo importante verso la razionalizzazione delle valutazioni ambientali e la riduzione delle incertezze legate all’esistenza di tanti centri decisionali a livello regionale.
  2.  Sono abbreviati i tempi sia per lo screening che per la VIA vera e propria, che nel caso di progetti collegati al Pnrr e al Pniec deve concludersi entro massimo 130 giorni complessivi. In particolare, l’art. 20 del Decreto, modificando i commi 2 e 2-bis dell’art. 25 del Codice dell’Ambiente, dispone che per i progetti sottoposti a VIA di competenza statale, esclusi quelli ricompresi nell’ambito del PNRR o PNIEC, l’autorità competente adotta il provvedimento di VIA entro 60 giorni (termine eventualmente prorogabile di ulteriori 30 giorni in caso di particolare complessità) dalla fase di consultazione, previa acquisizione del concerto del Ministero della Cultura entro trenta giorni (cfr. 25, comma 2, Codice dell’Ambiente). Con riguardo ai progetti ricompresi nel PNRR o PNIEC, lo stesso art. 20 prevede che la Commissione PNRR-PNIEC predispone lo schema di provvedimento VIA entro il termine di trenta giorni dalla consultazione e, in ogni caso, entro un termine massimo di 130 giorni dalla data di pubblicazione dei documenti e nei successivi 30 giorni, il MITE (Ministero della transizione ecologica) adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del parere del Ministero della Cultura (cfr. 25, comma 2 bis, Codice dell’Ambiente). 
  3. Nella disciplina del Provvedimento autorizzatorio unico regionale (Paur) viene introdotta una fase preliminare facoltativa – mediante conferenza dei servizi preliminare di cui all'art. 14, co. 3 L 241/90 –  , volta a consentire al proponente di chiedere indicazioni sul contenuto della documentazione da presentare e far immediatamente emergere particolari condizioni e prescrizioni che le amministrazioni interessate vogliano fissare. Più in dettaglio, l’art. 23 del Decreto prevede che, per i progetti sottoposti a valutazione di impatto ambientale di competenza regionale, il proponente possa interagire con l'autorità competente in merito alla documentazione da presentare, nello specifico richiedendo, prima della presentazione dell'istanza, l'avvio di una fase preliminare finalizzata "alla definizione delle informazioni da inserire nello studio di impatto ambientale, del relativo livello di dettaglio e delle metodologie da adottare per la predisposizione dello stesso, nonché alla definizione delle condizioni per ottenere le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione e all'esercizio del progetto". La conferenza di servizi preliminare si svolge con le modalità previste dall'art. 14-bis della L. 241/1990 e i relativi termini possono essere dimezzati.
  4. L’art. 24 del Decreto reca una serie di modifiche alla disciplina del procedimento per il rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR), contenuta nell’art. 27-bis del Codice dell’ambiente. Le novità involvono, principalmente il caso:
  • di varianti urbanistiche;
  • di titoli abilitativi "settoriali", necessari per la realizzazione e l'esercizio del progetto, ricompresi in una autorizzazione unica.

In tali casi è stato previsto che:
  • qualora il rilascio di titoli abilitativi settoriali sia compreso nell’ambito di un’autorizzazione unica, le amministrazioni competenti per i singoli atti di assenso partecipano alla conferenza e l’autorizzazione unica confluisce nel PAUR (nuovo testo dell’ultimo periodo del comma 7); In altre parole, si dovrebbe evitare la duplicazione di procedimenti solo formalmente unificati nel PAUR finale, che in alcuni casi diventava un aggravio procedimentale ulteriore dopo la conclusione di iter separati di VIA e AU;
  • qualora in base alla normativa di settore per il rilascio di uno o più titoli abilitativi sia richiesto un livello progettuale esecutivo, oppure laddove la messa in esercizio dell’impianto o l’avvio dell’attività necessiti di verifiche, riesami o nulla osta successivi alla realizzazione dell’opera stessa, l’amministrazione competente indica in conferenza le condizioni da verificare, secondo un cronoprogramma stabilito nella conferenza stessa, per il rilascio del titolo definitivo. Le condizioni indicate dalla conferenza possono essere motivatamente modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nel corso del successivo procedimento per il rilascio del titolo definitivo;
  • qualora uno o più titoli compresi nella determinazione motivata di conclusione della conferenza di cui al comma 7 attribuiscano carattere di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza, costituiscano variante agli strumenti urbanistici, e vincolo preordinato all’esproprio, la determinazione conclusiva della conferenza ne dà atto.

Tali misure di semplificazione dovrebbero pertanto snellire la gestione dei procedimenti PAUR, che costituiscono ormai una quota molto significativa delle procedure autorizzative per impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili.

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